TRA IL DIRE E IL FARE - LE POLITICHE DEL TERRITORIO IN ITALIA

PAOLA BONORA

Curriculum Vitae

Paola Bonora è professore ordinario di Geografia e di Comunicazione e territorio presso la Facoltà di Lettere e Filosofia dell'Università di Bologna. E' stata Presidente del Corso di Laurea in Scienze Geografiche. E' stata Direttore del corso di alta formazione “Progettare sviluppo locale partecipato” e del master post-laurea "Metodi e tecniche per l'individuazione e lo sviluppo dei sistemi locali territoriali e la programmazione negoziata". E' stata responsabile del Settore Ricerca e Innovazione del CITAM, Centro Interfacoltà per l'innovazione e il trasferimento tecnologico. Collabora con il quotidiano “la Repubblica”. Ha fatto parte del Consiglio di Amministrazione di Hera Bologna s.p.a., azienda multiutility, nel triennio 2005-2008. Fa parte del Consiglio di Amministrazione della Fondazione Gramsci dell'Emilia-Romagna.

Ha svolto funzioni di coordinatore nazionale e locale in progetti di ricerca CNR e Murst. Ha partecipato a progetti di ricerca dell'Unione Europea.

Ha organizzato e preso parte con proprie relazioni a numerosi convegni di rilievo nazionale e internazionale.

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Tra il dire e il fare

le politiche del territorio in Italia

Relazione presentata il 21 gennaio 2011 al convegno:

Bologna - San Giovanni in Monte -

Visioni e politiche del territorio

Per una nuova alleanza tra urbano e rurale

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Le politiche del territorio tra consapevolezza, retoriche e contradditorietà delle pratiche

• dopo la crisi dell’ idea di pianificazione regolatrice e normativa, strumento distributivo in seno al welfare state

• la deregolazione neoliberista porta al governo degli affari, del potere economico, non contano volontà o interessi collettivi  ma il peso, la forza di pressione/persuasione del denaro (lecito e non) in un connubio strumentale alla finanziarizzazione

• l'urbanizzazione diventa fattore di crescita, da dilatare nelle campagne ( "omogeneizzare la rendita" )

• il settore immobiliare, il mattone, come strategia privilegiata della politica economica
• crisi della decisionalità politica locale tra consapevolezza dei problemi, retoriche e legittimazione del mercato.

Tra il dire e il fare - Il caso bolognese

• Previsioni di alloggi nella pianura bolognese.

• ogni anno nei comuni della pianura si costruiscono mediamente circa 2.500 alloggi (di cui circa 700 nel comune di Bologna)

 • dai PSC approvati o in corso di elaborazione, per la sola pianura bolognese, emerge che le previsioni di nuovi alloggi è di circa 60.000 unità, di cui solo 22.000 derivano da "residui" non realizzati dei vecchi PRG (il 36%). Gli altri 38.000 alloggi sono nuove previsioni maturate negli ultimissimi anni

• agli attuali ritmi di "assorbimento" del mercato edilizio si tratta di previsioni che impegnano i prossimi 25 anni del territorio e delle sue comunità.
• meno del 15% di queste previsioni derivano da interventi di riqualificazione urbana: per l'85% sono alloggi che investono nuove aree agricole o non urbanizzate.

• Le nuove aree produttive

• A queste previsioni residenziali  vanno aggiunte le previsioni per aree produttive. Considerando solo le aree produttive principali è possibile stimare che le nuove previsioni contenute nei PSC investano quasi 800 ettari di suolo oggi agricolo.

Cosa prescrivono le leggi della Regione Emilia-Romagna di "disciplina generale sulla tutela e l'uso del territorio"

• Legge regionale 20/2000 art.2, comma 2, lettera f): "prevedere il consumo di nuovo territorio solo quando non sussistano alternative derivanti dalla sostituzione dei tessuti insediativi esistenti ovvero dalla loro riorganizzazione e riqualificazione."

• Legge regionale 6/2009 art.26, comma 2, lettera e): precisa che il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale "definisce i bilanci delle risorse territoriali e ambientali, i criteri e le soglie del loro uso, stabilendo per tutto il territorio le condizioni e i limiti al consumo di territorio non urbanizzato, nell'osservanza del principio generale di cui all'art.2, comma 2, lettera f), nonché i requisiti di sostenibilità territoriale ed ambientale delle previsioni urbanistiche comunali che comportano rilievanti effetti che esulano dai confini amministrativi di ciascun ente."

Cosa sta scritto nel PTCP 2004 della Provincia di Bologna

• "minimizzare il consumo di suolo e gli impatti ambientali"

• "contenere il consumo di territorio, riducendo al minimo l'ulteriore occupazione di suolo non urbano per funzioni urbane" (in PTCP, Norme, art. 10.1 pag.203)

• "il territorio urbanizzato continua a crescere...se si considera che si tratta di una crescita a popolazione costante, il trend risulta elevato..."

• "Anche il territorio pianificato... continua a crescere in forma diffusiva..."

• "...concertare una motivata gradualità dell'effettiva entrata sul mercato della disponibilità di aree previste dai PRG..."

• propone un "ragionevole decentramento per centri che eviti i rischi e i costi ambientali ed economici della dispersione incontrollata...Un modello di assetto del territorio che punta a ridurre il consumo di suolo"...(in PTCP Relazione, cap. B1 pp.147-152)

e i PSC dell Unioni di Comuni? un esempio nella pianura bolognese "Terre d'acqua"

• "Garantire la sostenibilità ambientale e territoriale delle scelte localizzative per i nuovi insediamenti residenziali"

• "Orientare l'offerta insediativa residenziale, anche al fine di incentivare una mobilità sostenibile per le persone e le merci"

• "Limitare e regolamentare ogni ulteriore urbanizzazione in particolare in riferimento al consumo di suolo, frammentazione  del territorio agricolo ed ecosistemico, permeabilità dei terreni." (cfr. relazione, pag.9, aprile 2009)

• Previsioni urbanistiche: 9.068 alloggi, Residuo dei PRG vigenti 6.494 alloggi (Esclusi i PP approvati); Nuove previsioni: 2.574 alloggi  (Escluso consolidamento tessuto esistente e recupero in territorio rurale. Comprensivo di riqualificazione urbana e incrementato del 10% per mix funzionale) di cui 1.068 da riqualificazione urbana.

un altro PSC associato: "Reno Galliera"

• analoghe dichiarazioni "programmatiche"

• Previsioni urbanistiche: totale: 9.480 alloggi. Residuo dei PRG vigenti: 4.270 aalloggi (esclusi i PP approvati); Nuove previsioni: 5.210 alloggi (escluso consolidamento tessuto esistente e recupero in territorio rurale. Comprensivo di riqualificazione urbana e delle quote di riserva per esigenze non preventivabili)

60.000 alloggi

 tutto era cominciato da Bologna

• PRG adottato  1986  previsioni urbanistiche:

7.110  residenze su  563.480 mq.

• PRG adottato  1989  previsioni urbanistiche:
19.341  residenze su  1.547.293 mq.

Incremento abitazioni a Bologna

(fonte PTCP, quaderno 7, 2003)

tra le deroghe al PRG: i Piani di "Riqualificazione" Urbanistica

un bilancio:

• degli standard negativo (specie nei casi delocalizzati "ad arcipelago") o nullo - oppure standard aggiunti dove già erano superiori agli indici fissati

• risultati di edilizia sociale marginali

• molti casi con superficie residenziale superiore al 90%

• impatti su equilibri ambientali e mobilità: maggioranza dei casi non migliorativi e in alcuni casi peggiorativi

• ovvero: in larga misura disattesi e contraddetti i principi esplicitati per motivarne l'attuazione 

l'invenduto in Emilia-romagna

• Abitazioni invendute: circa 35.000 unità (in pronta consegna)

che salgono a circa 50.000 unità considerando anche i cantieri in corso

(stime Regione Emilia-Romagna)

il settore edilizio

• dal 2007 al 2010 il settore delle costruzioni (edilizia e indotto) ha perso 67 miliardi di euro di produzione, pari ad una diminuzione del 17,3% in valori reali

• nello stesso periodo l'edilizia residenziale ha registrato una diminuzione  del proprio fatturato pari al 38% (fonte Cresme)

• 250.000 posti di lavoro in meno negli ultimi 2 anni (fonte Ance)

le vittime della crisi del neoliberismo 

• a livello nazionale i pignoramenti di abitazioni per mancato pagamento del mutuo nel 2010 sono aumentati del 31,3% per un totale di circa 150.000 abitazioni messe all'asta (una città di medie dimensioni!)

• tra 2008 e 2010 l'aumento è stato del 70%  (fonte Adusbef) 

• nel 2007, a crisi appena iniziata, le insolvenze hanno coinvolto il 5% delle famiglie che ha contratto un mutuo (fonte Banca d'Italia)

le politiche del territorio in Italia

• manca un approccio al governo del territorio, alla dimensione complessa, articolata, trasversale, concatenata, di sistema interrelato e interinfluente

• dimenticati la portata sociale della pianificazione territoriale e i diritti dei cittadini presenti e futuri

• ignorate, disattese direttive UE e accordi internazionali

gli strumenti

• forte difformità degli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica, difficoltà di confronto, dialogo

• diversa impostazione: indicazioni di carattere generale-strutturale // prescrizioni di dettaglio; non sempre presenti preoccupazioni ambientali; differente efficacia sugli altri strumenti urbanistici; mancanza di monitoraggio e controllo; diverse attribuzioni delle funzioni tra gli enti territoriali

• formule spregiudicate di applicazione degli standard, loro perequazione delocalizzata, commercializzata, monetizzata

• una confusione voluta ?

in quale direzione andare

• precauzione: tutela dell'ambiente e dell'ecosistema come principio di fondo

• sviluppo durevole: assumersi la responsabilità delle generazioni future

• tutela preventiva: non agire a posteriori dei danni, evitare che i patrimoni territoriali vengano dilapidati, intervenire nel presente per evitare danni nel futuro, manutenere

• slegare l'occupazione di suolo da un'idea distorta di sviluppo

• riconoscere la trasversalità dei sistemi territoriali attraverso il coordinamento delle normative settoriali

quali pratiche

• compattare l'urbanizzato, densificare insediamenti e infrastrutture

• ricondurre alla ruralità e alla naturalità aree di decrescita

• migliorare la qualità del territorio urbanizzato per contrastare ulteriore suburbanizzazione

• pianificare, rigenerare, ristrutturare, manutenere i paesaggi

• introdurre seri criteri di valutazione preventiva della sostenibilità sociale e ambientale, condizionare le scelte a puntuale analisi dei costi sociali ed economici

giustizia territoriale

• la pianificazione del territorio è un atto politico che coinvolge l'interesse collettivo e delle generazioni future, non può soggiacere agli impulsi del mercato e ai ricatti dei gruppi di pressione economici

• implica responsabilità morale e civile, equità, rispetto delle volontà sociali, lungimiranza

• urge una svolta etica di giustizia territoriale contro la dissipazione dei patrimoni comuni e le disparità prodotte dal neoliberismo.

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